Perché i sussidi per i poveri diventano sussidi poveri

C'è una regolarità nella storia delle politiche sociali che chiunque le abbia osservate per qualche decennio riconosce, e che raramente entra nel dibattito pubblico perché suona cinica.

Le misure destinate ai poveri tendono, nel tempo, a diventare misure povere: sottofinanziate, complicate da ottenere, stigmatizzanti, e prime della lista quando bisogna tagliare. Le misure universali, a parità di costo, resistono.

Non è una legge di natura, ma è un modello ricorrente, e la spiegazione è politica prima che economica.

La meccanica del taglio

Quando un governo deve ridurre la spesa, valuta ogni voce secondo un criterio che nessuno scrive nei documenti ufficiali ma che opera sempre: quanto costa politicamente toccarla.

Una misura di cui beneficiano il dieci per cento dei cittadini ha, in prima approssimazione, il dieci per cento dell'elettorato interessato a difenderla. Se poi quel dieci per cento è composto da persone in difficoltà economica — che votano meno della media, sono meno organizzate e hanno meno accesso ai media — il costo politico del taglio si riduce ulteriormente.

Una misura di cui beneficiano tutti ha, potenzialmente, tutti contro. È la ragione per cui in nessun paese europeo un governo propone seriamente di abolire la sanità pubblica, mentre i sussidi assistenziali vengono rivisti, ristretti e resi più condizionati con regolarità.

Il meccanismo secondario: lo stigma

C'è un secondo effetto che si somma al primo e lo rinforza.

Una misura riservata ai poveri identifica pubblicamente chi la riceve come povero. Questo produce due conseguenze.

La prima ricade su chi ne avrebbe diritto: una parte non la chiede. Il fenomeno del mancato accesso è documentato in tutta Europa, e fra le cause ricorrenti c'è proprio la vergogna. Chiedere è un'ammissione, e molte persone preferiscono rinunciare.

La seconda ricade sull'opinione pubblica. Un beneficio che va soltanto a un gruppo identificabile genera nel resto della popolazione la domanda «perché loro sì e io no», che è il terreno su cui cresce l'ostilità verso l'assistenza. Con il tempo, questa ostilità si traduce in richieste di maggiore controllo, e il maggiore controllo rende la misura più costosa da gestire e più difficile da ottenere, il che riduce ulteriormente il numero di beneficiari e la base che la difende.

È un circolo che si chiude su se stesso, e chi lavora nei servizi sociali lo vede funzionare da vicino.

Il caso opposto: che cosa protegge la sanità

Per capire la differenza conviene guardare una misura universale che ha resistito.

I sistemi sanitari pubblici europei sono costosi, criticati, sottoposti a pressioni continue. Hanno subito riduzioni, riorganizzazioni, liste d'attesa crescenti. Ma nessun governo europeo ha proposto di abolirli e sostituirli con un sistema riservato a chi non può permettersi l'assicurazione privata.

Il motivo non è che la sanità sia più importante dell'assistenza economica. È che chiunque, di qualunque reddito, può ammalarsi, e quindi chiunque ha un interesse personale a che il sistema esista. Una classe media che usa l'ospedale pubblico è la miglior difesa che quell'ospedale possa avere.

Lo stesso vale per la scuola pubblica, e lo stesso vale — in modo istruttivo — per le pensioni. Le pensioni sono il capitolo di spesa sociale più grande di quasi tutti i bilanci europei, e sono anche il più difficile da riformare, perché riguardano tutti.

Il caso dell'Alaska, di nuovo

Il dividendo dell'Alaska, di cui questo sito parla in un altro articolo, è la dimostrazione più netta del principio in un contesto politicamente ostile all'assistenza.

L'Alaska è uno Stato conservatore, con una lunga tradizione di diffidenza verso la spesa pubblica. Il dividendo vi è difeso con un'intensità che nessuna misura assistenziale raggiunge, e i tentativi di ridurlo hanno prodotto reazioni popolari immediate.

La spiegazione non è che gli alaskani siano più solidali di altri. È che lo ricevono tutti, e quindi tagliarlo significa togliere qualcosa a ogni elettore.

L'obiezione economica, e perché non chiude la questione

A questo punto arriva l'obiezione più seria: dare a tutti costa di più che dare solo a chi serve. Con lo stesso denaro, una misura selettiva può essere molto più generosa verso chi ne ha davvero bisogno.

È aritmeticamente corretto, e va riconosciuto.

La risposta è che il confronto giusto non è fra la misura selettiva come la si progetta oggi e quella universale, ma fra le due come saranno fra dieci anni.

Una misura selettiva generosa progettata oggi tende, per le ragioni descritte sopra, a diventare una misura selettiva modesta domani. Una misura universale modesta tende a essere difesa e, quando i conti lo permettono, aumentata.

Non è una certezza: è una tendenza osservata. Ma chi confronta i due modelli guardando solo il momento zero sta confrontando un progetto con un altro progetto, non due politiche reali nel tempo.

Un corollario per chi progetta politiche

Da questo ragionamento discende una regola pratica che vale al di là del reddito di base.

Quando si progetta una misura sociale, la domanda «chi la difenderà fra dieci anni?» è importante quanto «quanto costa». Una misura senza una base sociale che la protegga è una misura a termine, anche se la legge non prevede scadenze.

È un criterio che raramente compare nelle valutazioni di impatto, ed è probabilmente quello che spiega meglio perché tante politiche ben progettate siano sparite senza che nessuno le abbia formalmente abolite: si sono semplicemente ristrette, anno dopo anno, fino a diventare irrilevanti.

Che cosa questo non significa

Una precisazione necessaria, perché l'argomento può essere usato male.

Sostenere l'universalità non significa sostenere che tutti abbiano gli stessi bisogni. Chi ha una disabilità grave, chi ha bisogni sanitari elevati, chi vive in un'area con costi molto superiori alla media ha bisogno di più, e i servizi mirati che rispondono a quei bisogni devono restare.

L'universalità riguarda il pavimento, non la totalità delle politiche sociali. Un pavimento uguale per tutti più servizi differenziati secondo il bisogno è una combinazione coerente. Sostituire i secondi con il primo, come propone qualcuno, sarebbe un peggioramento netto per le persone più fragili — ed è la ragione per cui questo sito distingue con cura fra le due proposte che circolano sotto lo stesso nome.

Il costo nascosto della selettività

All'obiezione economica — dare a tutti costa di più — si può aggiungere una risposta che raramente entra nei conti.

Una misura selettiva ha costi che una universale non ha: l'apparato di verifica, il contenzioso, i controlli antifrode, i sistemi informativi per incrociare le banche dati, la formazione del personale che applica regole complesse.

Questi costi non compaiono nel confronto perché sono distribuiti fra amministrazioni diverse e nessuno li somma. Ma esistono, e crescono ogni volta che si aggiunge una condizione per rendere la misura «più giusta».

C'è poi il costo del mancato accesso, che è il più paradossale: una parte delle risorse stanziate non viene spesa perché le persone che ne avrebbero diritto non la chiedono. Sulla carta è un risparmio; nella realtà è il fallimento della politica.

La lezione delle pensioni

Se si vuole una prova italiana del principio, basta confrontare due misure.

Le pensioni sono universali nel senso che riguardano chiunque abbia lavorato, e ogni tentativo di riformarle ha prodotto conflitti politici di prima grandezza, scioperi generali e governi in difficoltà. Sono state modificate, ma sempre con lunghi periodi transitori e con enormi cautele.

Le misure di sostegno alla povertà, negli stessi decenni, sono state introdotte, ristrette, rinominate e sostituite con una frequenza che nessuno considera anomala. Non perché fossero peggio progettate: perché nessuno scende in piazza per difenderle.

La differenza non sta nel merito delle due politiche. Sta in quante persone hanno un interesse personale a che continuino a esistere.

Un'ultima considerazione sulla dignità

Agli argomenti politici ed economici se ne può aggiungere uno che non si misura, e che chiunque abbia avuto a che fare con un ufficio assistenziale riconosce.

Un sistema selettivo richiede a una persona di presentarsi e dimostrare di essere in difficoltà. Non una volta: periodicamente, con documenti, davanti a qualcuno che ha il potere di non crederle.

È un'esperienza che consuma, e ha un effetto che le valutazioni di impatto non catturano: allontana le persone dai servizi in generale, anche da quelli che sarebbero utili, perché l'ufficio diventa il luogo in cui si è stati giudicati.

Un diritto universale non richiede di dimostrare nulla, e quindi non produce quel rapporto. È un vantaggio che non appare in nessun bilancio, e che chi lavora nei servizi sociali mette regolarmente al primo posto quando gli si chiede che cosa cambierebbe davvero.

Un'eccezione che conferma la regola

Esiste una categoria di misure selettive che resiste bene ai tagli, e osservare perché aiuta a capire il meccanismo.

Sono le prestazioni per la disabilità. Sono selettive, richiedono accertamenti, riguardano una minoranza. Eppure sono politicamente difficili da toccare in tutti i paesi europei.

La ragione è che i beneficiari sono percepiti come indiscutibilmente meritevoli: nessuno sostiene che una persona con disabilità grave abbia scelto la propria condizione. Il criterio di selezione, in questo caso, non produce sospetto.

È la conferma che ciò che rende fragile una misura non è la selettività in sé, ma la selettività basata su una condizione che l'opinione pubblica considera almeno in parte volontaria. La povertà rientra in questa categoria, e lo stigma che l'accompagna è il vero fattore di erosione.

Un reddito universale aggira il problema alla radice: non c'è nessun criterio, quindi nessun giudizio.